在建筑行业上，违法违规行为十分突出，欺诈腐败现象层出不尽，工程事故时有发生，为了规范整顿建筑市场，建立健全的工程项目管理机制，对于工程项目就有必要实施项目法人责任制。而根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，为解决政府投资项目“各自为政，多头管理”、“各负其责”又“不知谁最后负责”的弊端，政府投资项目也需要实行项目法人责任制。

　　政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在国民经济活动中起着非常重要的作用。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，我国采用积极的货币政策和扩大内需等政策措施后，固定资产投资规模空前巨大。目前我国每年的全社会固定资产投资为3万亿元，其中“政府投资工程”就占到约10%，达到3500亿元左右。投资是经济增长的基本推动力，各地在发展经济的同时加大了对城市基础设施建设和市政公用设施维护工程的投资力度，按照投资效益最大化和建设成本最小化原则，有必要实行城市建设职责分工，逐步改变以工程指挥部(筹建处)形式和由建设单位组织管理项目实施的传统建设体制，全面推行项目法人责任制，进一步明晰建设参与各方的权、责、利，初步形成既有利于提高投资效益，又能保障城市快速发展的项目建设体制。

　　按照国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性政府投资项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。那么，对于非经营性政府投资项目，我们该如何对待呢?改革开放以来主要的做法是通过一次性临时机构或常设基建处室进行管理，这种做法其实已经不适合市场经济条件下的运作方式。首先存在着大量的安全、质量问题，这些临时项目班子缺乏起码的工程建设管理知识，容易产生投资浪费和质量安全问题，难以实现工程质量、工期、投资的控制;其次发生机构重复设置问题，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力。在这种情况下容易产生腐败，发生“三超工程”、“钓鱼工程”、“豆腐渣工程”、“腐败窝工程”、“投资无底洞”等现象。

　　目前，不论是理论研究还是改革实践，基本上都体现了这样的共识：政府投资项目应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式，转由专业性的管理机构对政府投资项目实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。在经营性项目中，由于实行了项目法人负责制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量的工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。

　　今年3月建设部颁发的《2003年整顿和规范建筑市场秩序工作安排》中就要求：政府投资工程建设组织实施方式的改革试点，应当按照“建设、监管、使用”分开、政事(企)分开和实施相对集中管理的原则，建立权责明确、制约有效、科学规范和专业化管理、社会化运作的管理体制及运行机制;对于公益性(非经营性)政府投资工程规模较大的地区，可研究设立相关机构或者公司，代表政府统一组织实施政府投资工程的建设，经竣工验收后移交有关部门使用或管理;对于公益性(非经营性)政府投资工程规模较小的地区，也可由政府通过招标竞争的方式，择优选定工程项目管理公司或者工程总承包公司负责其建设组织实施;对于经营性的政府投资工程，应当实行市场化和产业化的运作方式，由项目法人负责投融资、建设、资产经营全过程管理。项目法人在工程建设实施阶段可通过招标竞争的方式，择优选定工程项目管理公司或者工程总承包公司组织建设实施，实行社会化、专业化管理。对于需要特许经营的项目，应公开向社会招标选择投资主体，鼓励国内外各类经济实体采取BOT等方式投资建设和经营，也可采取政府资金和社会资本联合投资建设和运营。

　　随着改革的不断深入，经济的不断发展，经营城市的理念已经在各大城市逐步得到发展，为此，全国各地已经出现了近两百家城投公司，从它们的职能来看，主要就是解决城市经营的资金融通、投入以及城市的基本建设。然而实际从操作来看，代表政府作为城市建设投资主体的城市建设投资公司，大部分仅担当“出纳”角色

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